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POLÍTICAS PUBLICAS
PARA INTERNET EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE


Dr. Paul Bonilla Soria
Profesor Titular de la Facultad de Comunicación Social
Universidad Central del Ecuador

1. LAS ORIENTACIONES ACTUALES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL TEMA INTERNET

"La centralidad de Internet en muchas áreas de la actividad social, económica y política se convierte en marginalidad para aquellos que tienen un acceso limitado a la red, así como para los que no son capaces de sacarle partido" MANUEL CASTELLS, LA GALAXIA INTERNET

Las Políticas Públicas se entienden como la institucionalización de objetivos nacionales definidos para atender necesidades públicas. Se concretan a través de estrategias de referencia y actividades operativas permanentes. En el ámbito de las Tecnologías de Información y Comunicación, los objetivos nacionales son diversos y corresponden al modelo de sociedad decidido por las naciones y sus gobiernos.

Desde una perspectiva de sociedad civil, las políticas públicas son relevantes porque constituyen uno de los instrumentos socialmente disponibles para atender las necesidades de la población. En este sentido, la visión de política pública que se quiere enfatizar aquí es, una visión instrumental, de "medio para", la resolución de los problemas sociales.

Cuando nos referimos a las políticas públicas para Internet, éstas actualmente están asociadas a procesos de desarrollo nacional. Sin embargo la realidad latinoamericana se caracteriza por su diversidad y ésta se manifiesta también en los distintos modelos de desarrollo adoptados en la región, los cuales responden a la diversidad de sus procesos de cambio, que se explican por la especificidad de las relaciones entre las estructuras históricas, la organización político-económica y la intervención de los actores sociales en el territorio de los distintos países. Como lo demostró Roman Herzog:

"La comparación del desarrollo de las NTIC en México, Argentina, Perú, Costa Rica y Cuba, los cinco países investigados en el presente trabajo, revela un ancho espectro de las posibles formas de desarrollo y rechaza la tesis de una dinámica de desarrollo global y unilineal"

En las organizaciones de la sociedad civil, el concepto se inscribe en el Desarrollo Humano, tomando como base la formulación elaborada por Naciones Unidas, que lo comprende como:

"El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano. En principio, estas oportunidades pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo. Sin embargo, a todos los niveles, las tres mas esenciales son: disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Pero el desarrollo humano no termina allí. Otras oportunidades altamente valoradas por muchas personas, van desde la libertad política, económica y social, hasta la posibilidad de ser creador y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de los derechos humanos."

Insistiendo, el enfoque de políticas públicas es instrumental y en el caso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs), Internet incluida, éstas se presentan en nuestro continente en un documento llamado Agenda Digital o Agenda de Conectividad.

El desarrollo de los servicios de valor agregado, entre ellos la Internet, esta estructuralmente vinculado con el de las telecomunicaciones. Y, en el momento de redactar estas líneas, se observa que el sector se encuentra estructurado bajo las orientaciones de los procesos de modernización que en los años 90 se introdujeron en los países latinoamericanos, con distintos matices y resultados, y que, en un sentido concreto, significaron la privatización de las empresas estatales y su transferencia a operadores particulares.

Sin embargo y en el marco de la diversidad y dinamia estructurales ya expuestos, los procesos modernizadores adquirieron diversas formas en el continente: desde la concreción efectiva de la transferencia de la propiedad y la operación a organizaciones privadas, hasta la transformación de las empresas públicas constituyéndolas como compañías anónimas, en las cuales la propiedad de las acciones societarias es del estado, como ocurre en el Ecuador.

En la región el sector de las telecomunicaciones ha sufrido una rápida transformación desde la situación de prestación en régimen de monopolio estatal de los servicios básicos, a un modelo liberalizado en el que se está abriendo el mercado de los servicios de telecomunicaciones, tanto básicos como avanzados, a la competencia. Sin embargo este proceso no es universal, efectivamente Uruguay, Costa Rica, Ecuador son excepciones a este proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones.

2. INTERNET en América Latina
Desde una perspectiva tecnológica, en los últimos años se ha producido una auténtica revolución en el sector de las telecomunicaciones debido al incremento de la capacidad de transmisión, la mayor inteligencia de la red, mediante la integración del software en los equipos de telecomunicaciones y el aumento de la capacidad de integración de los transistores. Los avances tecnológicos y sobre todo la digitalización, permite utilizar los mismas infraestructuras para prestar distintos servicios. Se pasa a utilizar la misma base tecnológica, con lo cual desaparecen las diferencias entre sectores próximos.

Las tecnologías de la información no son ellas mismas ni positivas ni negativas, pero tampoco son neutras. Toman la forma y dirección de las sociedades en las cuales se introducen y al mismo tiempo son factor fundamental en el modelado de las relaciones y modos de interacción en dichas sociedades. América Latina, por su cuenta, está compuesta por una multiplicidad de culturas e identidades, todas inscritas en sociedades en las cuales el acceso a los recursos, conocimiento y oportunidades están distribuidos injustamente. Aunque existen democracias formales en la mayoría de sus países, los gobiernos de América Latina son por lo general corruptos, elitistas y no muestran responsabilidad pública por sus actos y omisiones
Los datos cuantitativos debe contextualizarse mas específicamente, analizando comparativamente la disposición de las TICs en los países mas poblados de la región, con la que existe en estados del primer mundo de la misma condición demográfica.

 


La primera conclusión que se desprende de la tabla presentada, es la baja penetración del Internet en las sociedades de América Latina y el Caribe, si se compara su situación con la de los países desarrollados.

Efectivamente, si se mira el número de usuarios de Internet por 100 habitantes, se encuentra que en nuestra región las tasas mas altas se encuentran en Argentina, 6.75 y Brasil, 5.78 y son una fracción de la mas baja, en Alemania 29.21, de los países desarrollados elegidos para el análisis.

En este hecho influyen las condiciones físicas que permiten la conexión, esto es la disponibilidad de líneas telefónicas y de computadoras. Si se observa cuantas líneas telefónicas existen para 100 habitantes, se encuentra que los países latinoamericanos mejor provistos son Brasil, 18.17 y Argentina, 21.23 y si se compara con Australia, 52.40, la situación anterior se repite. En lo que tiene que ver con la dotación de computadoras, otra vez la desigualdad se confirma. Argentina 5.13, México 5.06 y Brasil 4.41 lideran el porcentaje de computadoras por 100 habitantes. Nuevamente estos números son una fracción de la disponibilidad japonesa, 31.52

Un indicador de la penetración de las TICs en los domicilios es el porcentaje de PCs conectadas a Internet. En los tres países latinoamericanos de mayor población, quienes también registran la más alta distribución del PIB por persona (Brasil, Argentina y México) el porcentaje varía entre el 11.18 y el 14.23. En los otros tres países seleccionados, el porcentaje es inferior al 1.61. Entre los países desarrollados el porcentaje mas bajo se encuentra en Alemania 7.38, pero en números absolutos la cantidad de computadoras conectadas en ese país es ampliamente superior a las que existen en las naciones latinoamericanas.

La penetración del Internet en América Latina y el Caribe puede explicarse estructuralmente, por la disposición de líneas telefónicas y la capacidad económica de las personas para sufragar los equipos y los costos de la conectividad. En esta línea de razonamiento, los datos sobre la distribución del PIB por habitante son elocuentes y explican las desigualdades.

Como se evidencia de los datos presentados, la brecha digital es una realidad presente. Se la explica por los diversos niveles de desarrollo económico y tecnológico de los países. Sin embargo, creer que su desaparición se producirá por un crecimiento económico de las naciones más pobres, es comprometerse con un proceso de larguísimo plazo e incierto. De allí que se hayan desarrollado opciones que permiten mitigar la desigualdad, a través de proyectos propios de nuestras sociedades, que reconocen la situación de pobreza y que en ese marco conducen iniciativas para el desarrollo humano, como ocurre en los telecentros comunitarios.

3. El siglo XXI y las políticas públicas específicas

El desarrollo de las Políticas Públicas para Internet en el continente es un fenómeno relativamente reciente. Se encuentran iniciativas que datan de finales de los noventa. La primera de ellas fue la argentina, cuando en Septiembre de 1998 el gobierno del presidente Carlos Menem dio a conocer al país el Programa para el Desarrollo de las Comunicaciones Telemáticas Argentin@internet.todos que tuvo los siguientes objetivos: 1) promover el desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones de todo el país, procurando el acceso universal a la misma en condiciones de equidad geográfica y social; 2) estimular el desarrollo de leyes nacionales y regionales sobre la base de la infraestructura en telecomunicaciones cuya implementación se propicia; 3) promover el acceso universal a Internet y a la tecnología de la información; 4) promover en el ámbito nacional la constitución de centros tecnológicos comunitarios (CTC) como medios para el cumplimiento de los objetivos.

Desde que Argentina lanzara su proyecto de conectividad, México, Uruguay, Bolivia, Chile, Costa Rica, Perú, Bolivia y Ecuador han hecho públicas sus Agendas Digitales, entre los años 1999 y el 2002.
A pesar de la diversidad conceptual existente, el punto de vista de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), la sido expresado por Juliana Martínez de la Fundación Acceso de Costa Rica,
"La Agenda Digital es una actitud proactiva -y no pasiva- frente a la nueva revolución digital. Con este fin impulsa, estimula y apoya la adopción de iniciativas y medidas que aceleren la incorporación de las nuevas tecnologías a todas las actividades de la sociedad, tales como la académica, agraria, industrial y de servicios"
También señala que la peculiaridad de las políticas públicas es que potencian o inhiben la capacidad de que otros mecanismos permitan alcanzar el bienestar individual y colectivo. Por ejemplo, una política pública de empleo, de vivienda o de educación, puede fortalecer o debilitar comunidades y familias, así como potenciar o inhibir la realización personal de las personas mediante el trabajo o el estudio.

Las áreas básicas en las cuales se enfocan las políticas públicas para Internet en la región son:

· Gobierno
· Educación
· Salud
· Comercio
· Producción
· Infraestructura tecnológica general
· Infraestructura informática

3.1 Los conceptos y valores de referencia
El acceso universal: como se ha dicho anteriormente, la desigualdad en la provisión de TICs entre las naciones desarrolladas y los países latinoamericanos es evidente, configurando una primera dimensión de la brecha digital. Sin embargo, ésta se extiende al interior de nuestras naciones, puesto que en ellas, quienes tienen acceso a las TICS es el conjunto humano mas educado y con mayores recursos económicos que les permiten utilizar y sufragar los costos de equipamiento y conectividad.

Este hecho, conocido por los gobiernos de la región, pretende ser atendido a través del concepto de Acceso Universal, que se lo entiende como un objetivo consistente con la equidad y la vigencia de los derechos humanos, especialmente el derecho a la igualdad, a la libertad de información y al acceso a la información y al conocimiento.

Efectivamente el Derecho Universal al Acceso a Internet ha sido reconocido por los gobiernos y ratificado en sus legislaciones, habiéndose implementado diversas medidas para asegurarlo. En todas ellas de una forma implícita o explícita, se reconoce la existencia de la brecha digital y se adoptan medidas para reducirla, constituyendo esta situación en la necesidad pública que debe ser atendida a través de una Agenda o Plan Nacional de Conectividad que orienta las acciones gubernamentales sobre el tema. En otros países el tema ha sido planteado como un conjunto de acciones, en algunos casos aisladas, sin una vertebración superior.

El caso mexicano es ilustrativo en cuanto a cómo su gobierno operacionaliza el Derecho Universal de Acceso, al proponer los principios básicos que orientan el proyecto e-México:

· Igualdad de oportunidades para toda la población
· Derecho a la educación y a la salud
· Derecho a la libre expresión de ideas
· Respeto a la diversidad de culturas y valores, incluidos los de los pueblos indígenas

Las agendas o planes de conectividad también tienen como propósitos alcanzar la transformación del gobierno, introduciendo un proceso de modernización digital propio, que deriva en la oferta de información estatal a la sociedad y además, constituir un ente de coordinación de los esfuerzos de la sociedad civil para acceder a las TICs. Mas específicamente, las Agendas Digitales se han propuesto:

La modernización del gobierno:
El impulso a las políticas públicas, desde el enfoque de los gobiernos, ha buscado:

· Establecer un proceso interno, interactivo, en tiempo real que facilite los procesos de comunicación intergubernamentales y con los organismos paraestatales
· La propia transformación del gobierno en su relación con los habitantes del país, que permita el acceso a los servicios públicos a todos los segmentos de la población en tiempo real, y,
· La coordinación de los esfuerzos de la sociedad para reducir la brecha digital

Los Objetivos relatados se han dado en el marco del concepto de gobierno electrónico (e-goverment), el cual ha alcanzado un mayor desarrollo en el ámbito tributario, permitiendo una mejor recaudación de tasas, tributos y contribuciones.

La modernización del sector productivo
Si bien uno de los objetivos fundamentales de las Agendas digitales ha sido la modernización del gobierno, en algunos casos, como en Uruguay y Costa Rica el interés gubernamental ha coincidido o ha sido originado en las iniciativas del mundo empresarial, que necesita disponer de un sector de telecomunicaciones actualizado tecnológicamente y con un marco jurídico que facilite las transacciones. Como ejemplo:

"El 11 de enero del 2001, el Presidente de la República, don Miguel Angel Rodríguez, anunció el Programa Impulso, como una herramienta para impulsar el fomento del clima de negocios y creación de empleo en Costa Rica. El Programa Impulso consiste en un conjunto de "actividades de la administración, a lo que se puede hacer con el marco jurídico que tenemos, sin hacer reformas legislativas, lo que podemos hacer con la administración y el funcionamiento del Poder Ejecutivo y las diversas entidades e instituciones del sector público, de los sectores privados, dentro del marco legal que ya tenemos"

El Programa costarricense Impulso contiene acciones en cinco áreas estratégicas: simplificar la creación de nuevas empresas y nuevos empleos, estimular los encadenamientos productivos entre las distintas empresas instaladas en el país para promover la competitividad con base en el desarrollo de cluster, apoyar a la pequeña y mediana empresa, acelerar el desarrollo tecnológico y generar fuentes de empleo en las zonas de menor desarrollo.

La reducción de la brecha digital interna
Este tema corresponde al ámbito social y ha sido abordado a través de la instalación de puntos de conexión comunicacionales, denominados, locutorios, telecentros multipropósito, dotados de equipos informáticos básicos y de conectividad a Internet, así como de periféricos: faxes, cámaras digitales, etc, que permiten un mejor uso de las TICs a la población. En términos generales el enfoque de los gobiernos para la sociedad se ha limitado a la oferta de conectividad. En algunos casos ha considerado las condiciones de los usuarios: desconocimiento de las TICs, ausencia de destrezas informáticas y ha procurado atenderlas con resultados desiguales.

Sin embargo, la acción gubernamental en torno a los telecentros se ha diferenciado cuando se observa las intervenciones del gobierno central y de los poderes públicos locales, apareciendo especificidades de interés:

1. En el enfoque gubernamental con respecto a la gestión de los telecentros. En Colombia, por ejemplo, el proyecto estatal de instalación de telecentros pretende ser tercerizado, concesionándose el proceso a organizaciones empresariales y sociales, a través de un mecanismo publico de licitación, cuyas bases se encuentran en proceso de consulta a los posibles interesados. En el otro extremo, en Cuba, el estado a través de entidades propias o paraestatales lo conduce en su integridad.

2. En los diferentes niveles de la organización estatal. Efectivamente los organismos del poder local (municipalidades, prefecturas) también generan un sistema de telecentros que se desenvuelven en el ámbito de su competencia, en algunos casos apoyándose en alianzas con organizaciones de la sociedad civil y con instituciones empresariales, lo cual permite un despliegue del sistema y una forma de acción eficiente en la medida que los actores tienen una relación mas cotidiana y capacidad de respuesta mas ágil. Los mejores ejemplos de este tipo de acción se encuentran en Sao Paulo (Brasil), a través de la red sampa-org, en la cual la presencia de las organizaciones sociales es decisiva y en Manizales (Colombia).


3.2 Las acciones en marcha

El despliegue de las Políticas Públicas se está realizando en la región en tres sectores básicos: Legislación, Modernización Tecnológica e Instalación de Puntos de Conectividad, cada uno de los cuales tiene una especificidad estructural. Los procesos de implementación son simultáneos en los diversos ámbitos, no sucesivos.

La legislación
Ya se ha señalado que las telecomunicaciones están estructuralmente vinculadas con la Internet y, aunque esta última se esta desplegando a enorme velocidad desde fines de 1990, el marco legislativo que permitió la modernización-privatización del sector durante esta década, permitió en la mayoría de los casos que las agendas digitales se sostuvieran en un cimiento jurídico suficiente.

Sin embargo, luego de hacer públicas las Agendas Digitales, en la mayoría de países se va visto la necesidad de producir reformas puntuales, que garanticen el principio del Acceso Universal, y actualicen las normas jurídicas en temas específicos como la firma digital, con el objeto de facilitar el comercio electrónico.

La modernización tecnológica y administrativa:
Las Políticas Públicas para Internet en el campo de la modernización tecnológica, también están vinculadas a las telecomunicaciones. Sin embargo se advierte un matiz significativo y es que casi desde sus orígenes, la instalación de los servicios de Internet en la mayoría de los países, fue ofrecida por la empresa privada en un escenario de competencia, lo cual significó que este actor pudiera intervenir sin las constricciones forzosas que regulan la acción del estado y orientándose a la mayor cobertura del mercado.

En lo referente a la tecnología, los esfuerzos que las Agendas de Conectividad han definido se refieren a la ampliación e instalación de la telefonía básica y sobre todo a la digitalización de los equipos.

La instalación de puntos de conectividad
Una característica de la intervención estatal es la planificación de proyectos de conectividad de gran cobertura geográfica e integrados por numerosas unidades. El panorama inmediato que se observa es el de la instalación vertical de megaproyectos. Efectivamente, no son propuestas piloto ni experimentales, sino decisiones políticas estructuradas en una escala antes desconocida, en las cuales la participación de las empresas privadas es decisiva, tanto en la orientación técnica, como en la provisión de equipos y servicios, lo cual implica la realización de negocios informáticos que reforzaran la decisión gubernamental, impulsada por el afán de lucro de los proveedores de bienes y servicios Se han orientado a mejorar los servicios educativos y se pueden encontrar los siguientes:

En el Perú se ha previsto el Proyecto Huascarán a cargo del Ministerio de Educación del Perú que busca contribuir a la mejora del alcance y la calidad de la educación mediante la integración de las TIC al proceso educativo. Se espera, entre muchas otras estrategias, implementar una red de 5 mil Telecentros en Centros Educativos, en un plazo de 5 años.

En Chile, el proyecto "ChileCalifica" ha diseñado una estrategia para capacitar a cerca 1 millón de ciudadanos en los próximos 5 años, aprovechando la infraestructura de las más de 6,200 escuelas que participan de la Red Enlaces. La mayoría de estas personas, se espera, serán apoderados, madres que trabajan y MYPES. La idea central es que ellos (y ellas) no solo sean consumidores de información sino que puedan contribuir, desde su realidad y contexto, con contenidos y servicios de su interés.

En República Dominicana existen 322 laboratorios escolares a cargo de la Secretaría de Educación, instalados a partir del año 2000.

Actualmente en México, su gobierno ha resuelto instalar y operar, a través del proyecto e-México 2470 telecentros TELECOM en todas las municipalidades del país, mientras que en otro extremo en Colombia a través del Programa COMPARTEL se intenta establecer centros de acceso comunitario a servicios de telecomunicaciones en 191 cabeceras municipales, atendiendo a 557 localidades de todo el país, a través de un proceso de licitación pública ya en ejecución, en el cual pueden participar organizaciones de la sociedad civil.

Otros países en los cuales se han realizado estas acciones son Argentina con el programa Internet para todos, Costa Rica que implementó los Lincos, Colombia a través del programa COMPARTEL, El Salvador que ha diseñado el proyecto Infocentros y también Panamá, Ecuador.

La mayoría de estos megaproyectos han sufrido diversas dificultades derivadas básicamente de la escala de las iniciativas, que les ha impedido atender eficientemente las actividades de mantenimiento y operación de los equipos, puesto que no se ha encontrado técnicos en cantidad suficiente como para asegurar que los telecentros funcionen adecuadamente, en un escenario en el cual la población desconoce los principios básicos de la operación de los equipos. Esta situación podría resolverse a través de programas de capacitación a operadores y usuarios, pero no se encuentran evidencias de haberse realizado en la magnitud y profundidad requeridas.

BIBLIOGRAFÍA

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RESEÑA BIOGRAFICA

El autor, Paul Bonilla Soria, es doctor en Jurisprudencia por la Universidad Central del Ecuador y realizó estudios de Maestría en Ciencias Sociales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, sede México. Actualmente es Profesor Principal de la Facultad de Comunicación Social de la Universidad Central del Ecuador y de la Universidad Internacional SEK. Ha sido invitado por la Universidad del Valle de Cali, Colombia, para dictar cursos en el Postgrado de Políticas Públicas de la Facultad de Administración.

Interviene como consultor en el área del Desarrollo Humano y dentro de ella en temas comunicacionales y de periodismo. En esa calidad ha trabajado para organismos como UNICEF, PNUD, APT (Asociation for Progresive Communications), PLAN Internacional,

Ha escrito diversos libros y artículos como: Los telecentros latinoamericanos: el largo camino hacia el empoderamiento, 2002; Somos@telecentros: Una mirada desde el Operad@r, 2001; Políticas Nacionales, Legislación y Nuevas Iniciativas de Acceso a las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs) en México, Costa Rica, Cuba, Colombia, Brasil Uruguay y Argentina ,1991; El Proyecto de Ley ecuatoriana de Educación en Sexualidad en 1986: un caso de Política Pública frustrada.1997, entre otros.

Dirección: Avda. Amazonas N32-213, Quito, Ecuador
Teléfono: 2468166
e-mail: pbs@uio.satnet.net



Última Actualización: 13 de Mayo de 2003

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